在日本仙臺的一個涼爽的午間，187個聯(lián)合國會員國代表齊聚一堂，通過了一項新的減少災(zāi)害風(fēng)險指導(dǎo)框架，坐在主桌旁的人們對此表示喜悅和滿意。簽署后，這些國家將批準(zhǔn)與私營部門共同制定減少和預(yù)防災(zāi)害風(fēng)險的公共政策。

今年是世界上大多數(shù)國家將《仙臺減少災(zāi)害風(fēng)險框架》（2015—2030年）作為減災(zāi)決策的指導(dǎo)文件的第五年。

聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室美洲和加勒比區(qū)域辦事處主任勞爾·薩拉薩爾（Raúl Salazar）解釋道：“《仙臺框架》成功地確立了一個重要的概念變化：它使國際社會認識到減少風(fēng)險才是重中之重，并將重點從災(zāi)害應(yīng)對轉(zhuǎn)移到其他方面。”

薩拉薩爾補充說：“這種方法的改變有助于將災(zāi)害風(fēng)險視為一個與發(fā)展相關(guān)的問題，這樣所做的決定就不會產(chǎn)生新的風(fēng)險。”

正如薩拉薩爾所言，《仙臺框架》提出了對降低風(fēng)險的全面理解。與其前身《兵庫行動框架》（2005-2015年）相比，《仙臺框架》確立了更為廣泛的行動領(lǐng)域，而《兵庫行動框架》則僅簡要闡述了減少風(fēng)險對易受自然災(zāi)害影響的重要性。

“《兵庫行動框架》于2005年在預(yù)防十年期間誕生。當(dāng)時，各國注意到災(zāi)害的影響越來越大，進而導(dǎo)致陷入貧困。兵庫不是一項承諾，而是允許對科學(xué)知識的綜合主題進行反思，以考慮造成災(zāi)害的現(xiàn)象并將其納入社會科學(xué)。它超越了研究為什么會發(fā)生地震或颶風(fēng)，也不是把災(zāi)害理解為孤立的事件，而是將其理解為調(diào)解人類環(huán)境。”薩拉薩爾說。

隨后，《兵庫行動框架》演變成《仙臺框架》?！断膳_框架》擴大了對風(fēng)險管理的參與，包括民間社會和私營部門。薩拉薩爾強調(diào)：“《仙臺框架》是一個與發(fā)展密切相關(guān)的進程。”

了解風(fēng)險

《仙臺框架》提出了風(fēng)險管理的全面性，反過來又為了解風(fēng)險的可能性打開了一扇新的窗戶。也就是說，它不僅暴露了一個事件（自然事件或人為事件）的風(fēng)險，而且還要求考慮一系列事件中的特殊情況所產(chǎn)生的所有影響。簡言之：系統(tǒng)性風(fēng)險。

分析人士艾倫·拉威爾（Allan Lavell）表示，理解這種“復(fù)雜”風(fēng)險一直是《仙臺框架》在該地區(qū)面臨的主要挑戰(zhàn)之一。“成功地區(qū)分暴露和潛藏風(fēng)險的組成部分需要數(shù)年時間，而且還需要盡可能徹底的探索。系統(tǒng)性風(fēng)險的概念讓許多官員和規(guī)劃者望而卻步。”

盡管如此，還是有案例形成了一種從知識本身的根源理解風(fēng)險的歸納方法。“安全學(xué)校倡議融合了教育、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、金融、民防等各個領(lǐng)域，改善了學(xué)生從小了解災(zāi)害的準(zhǔn)備情況。從概念上講，《仙臺框架》極大地促進了對減少風(fēng)險一體化的反思。”薩拉薩爾說。

此外，《仙臺框架》的通過，使人們有可能將風(fēng)險管理理解為一條綜合戰(zhàn)線，將公共、私營和民間社會結(jié)合起來。薩拉扎爾稱，民間社會被理解為一個由科學(xué)家、社區(qū)、婦女和殘疾人等不同行動者組成的群體，且有助于《仙臺框架》的實施，因為民間社會的成員最終是與社區(qū)有直接聯(lián)系的人。

另一方面，私人倡議在《仙臺框架》的實施上也非常重要。薩拉薩爾表示，私營部門抗災(zāi)協(xié)會聯(lián)盟（ARISE）對理解和降低風(fēng)險作出了重大貢獻。

薩拉薩爾稱，這三個部門合作的重要性是減少破壞性后果的關(guān)鍵。由聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室和流行病災(zāi)害研究中心（CRED）于2017年發(fā)布的一項關(guān)于經(jīng)濟損失、貧困和災(zāi)害的研究顯示，每年因災(zāi)損失5200億美元，并導(dǎo)致2600多萬人陷入貧困。

實施問題

在《仙臺框架》成立五周年之際，該框架最重要的目標(biāo)之一是目標(biāo)E：到2020年，大幅增加制定國家和地方減災(zāi)戰(zhàn)略的國家數(shù)量。

“五年來，該區(qū)域的努力似乎是不同的。各國試圖從自己的角度來解釋在發(fā)展背景下減少災(zāi)害風(fēng)險的意義，以找到實施的途徑。這些努力已具體化為規(guī)范、體制改革以及針對了解風(fēng)險和能力建設(shè)所作的努力。從體制角度看，有些國家已經(jīng)轉(zhuǎn)向綜合性制度，這些制度改變了名稱，并取得了進展。但在大多數(shù)情況下，這是不可能擺脫緊急情況的。”拉威爾說。

聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室美洲和加勒比區(qū)域辦事處負責(zé)監(jiān)測《仙臺框架》遵守情況的詹妮弗·古拉尼克（Jennifer Guralnick）認為：“各國正在遵守《仙臺框架》的精神，并將其作為社區(qū)和個人的國家路線圖。這是基于整體，而不是從某一特定部門的獨家角度。”

古拉尼克補充說：“政府間組織、聯(lián)合國各機構(gòu)和整個國際社會都在推動這一令人鼓舞的實質(zhì)性變革，共同努力促進其執(zhí)行。”

《仙臺框架》的實施與另外兩項主要倡議的通過密切相關(guān)：可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》。三者不僅具有共同目標(biāo)，而且均由聯(lián)合委員會負責(zé)制定戰(zhàn)略。換句話說，努力是基于知識的優(yōu)化。薩拉扎爾呼吁各國在投資決策中根據(jù)需要擴展這些現(xiàn)實，進而實現(xiàn)一致性和知識整合。

面向未來

在通過五周年之際，《仙臺框架》對大幅減少該區(qū)域災(zāi)害的影響至關(guān)重要。美洲和加勒比的一些國家已著手制定新的戰(zhàn)略和舉措以減少其脆弱性，盡管氣候變化增加了發(fā)生異常自然現(xiàn)象的可能性。

“仙臺框架有助于我們理解如何解決一個復(fù)雜的問題，讓各國清楚地認識到我們今天面臨的風(fēng)險，這些風(fēng)險不是30年或40年前的風(fēng)險，而是需要用更復(fù)雜的和綜合的方法來處理的風(fēng)險。”薩拉薩爾表示，他承認有很多需要改進的地方：“我們必須對風(fēng)險有更廣泛的認識。我認為，我們已經(jīng)不再把災(zāi)害視為關(guān)注的焦點，即只關(guān)注后果，而是把風(fēng)險視為一個更廣泛的概念框架。同時，作為一個國家、地方政府和地區(qū)，我們有一個很好的機會進行反思，進而更好地組織處理風(fēng)險的方法，以更高水平的復(fù)雜性和整合性來處理案件。例如，新型冠狀病毒肺炎就是一個明顯的例子，表明一種源于流行病的風(fēng)險，可能對許多部門產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。”

古拉尼克稱，監(jiān)測《仙臺框架》執(zhí)行進展的主要挑戰(zhàn)之一是缺乏收集系統(tǒng)化信息的機構(gòu)間和多部門機制。

薩拉薩爾對《仙臺框架》接下來的十年持樂觀態(tài)度。“提升減少經(jīng)濟損失的能力，這對一個區(qū)域而言非常重要。例如，通過疏散、保護以及新的建筑系統(tǒng)，我們在降低死亡率方面已經(jīng)取得了一定進展。我認為，我們將看到一個正在朝著這一目標(biāo)不斷前進的區(qū)域。這是一個必須得到支持的區(qū)域，它走在正確的道路上，有著非常明確的領(lǐng)導(dǎo)。我對《仙臺框架》有待實現(xiàn)的目標(biāo)感到樂觀。”

這就是五年前坐在仙臺主桌旁的人們對這份文件感到高興和滿意的原因。他們之所以微笑，還因為在這個被櫸樹環(huán)繞的日本城市里達成協(xié)議具有重要意義。幾個世紀以來，櫸樹為建造成百上千的房屋和結(jié)構(gòu)提供了木材。櫸樹，就像《仙臺框架》一樣，為未來的戰(zhàn)略奠定了堅實的基礎(chǔ)。（作者路易斯·布隆LuisBurónB.）