各位聽(tīng)眾大家好,歡迎收聽(tīng)《國(guó)家應(yīng)急廣播——應(yīng)急檔案》,我是百寧。阪神大地震在日本地震史上具有重要的意義,它直接引起日本對(duì)于地震科學(xué),都市建筑,交通防范的重視。另外,此次地震也對(duì)日本政壇造成了一定的沖擊,北京大學(xué)出版社出版了一本專(zhuān)門(mén)介紹這次地震的書(shū)籍《日本阪神大地震研究》,對(duì)這次災(zāi)難做了詳細(xì)記錄,也分析了其中我們需要借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),今天,我們繼續(xù)和您聊聊發(fā)生在1995年的阪神大地震,第15集。
地震發(fā)生之后,為了在市區(qū)形成應(yīng)急生活的場(chǎng)所,建設(shè)多層型住宅,探討租賃土地的方式,對(duì)租賃私人房屋提供房租補(bǔ)助等,應(yīng)廣開(kāi)思路,多頭并進(jìn)。為了重建永久性住宅,神戶(hù)市在1995年3月制定了“神戶(hù)市震災(zāi)恢復(fù)住宅整頓緊急三年計(jì)劃”,與兵庫(kù)縣的“兵庫(kù)住宅恢復(fù)三年計(jì)劃”相輔相成。加上194年底已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)并提供現(xiàn)有空房1萬(wàn)戶(hù),以及從1995年度到1997年度新建72000戶(hù)住宅,總共提供82000萬(wàn)戶(hù)住宅。新建住宅計(jì)劃中,公營(yíng)住宅、集體、公社住宅、再開(kāi)發(fā)型住宅以及特惠租賃住宅等公共住宅占56%,預(yù)計(jì)提供40500戶(hù)。對(duì)低收入階層提供的公營(yíng)住宅占14%,達(dá)到1萬(wàn)戶(hù)。與近年來(lái)的成果相比,公共住宅的計(jì)劃占很大比重。這是因?yàn)榇蠖鄶?shù)受災(zāi)者都是低收入者和老年人,所以強(qiáng)調(diào)了公共住宅的作用。私人房屋占44%,達(dá)到31600戶(hù)。
這項(xiàng)計(jì)劃加大了公共住宅的比例,表現(xiàn)出了積極的一面。但在存在壓倒性的問(wèn)題狀況中,即使實(shí)現(xiàn)了這項(xiàng)計(jì)劃的目標(biāo),也不可能完成對(duì)受災(zāi)者的救助。特別是由于低收入者和老年人的問(wèn)題逐漸擴(kuò)大而且嚴(yán)重化,對(duì)這些問(wèn)題的對(duì)策不足遭到了抨擊。為此,1996年6月不得不重新對(duì)緊急三年計(jì)劃進(jìn)行了改善,神戶(hù)市重新制定了《神戶(hù)的住宅恢復(fù)重建計(jì)劃》。兵庫(kù)縣則發(fā)布了《確保永久性住宅以及應(yīng)急臨時(shí)住宅等向永久性住宅順利轉(zhuǎn)變的相關(guān)政策》。
重新修改的主要內(nèi)容有以下三點(diǎn)。第一,擴(kuò)大公營(yíng)住宅,計(jì)劃供給戶(hù)數(shù)從1萬(wàn)戶(hù)提高到1.6萬(wàn)戶(hù)。公共住宅的總體數(shù)量沒(méi)有變化,增加的公營(yíng)住宅戶(hù)數(shù)正好等于減少的特惠租賃住宅、集體、公社住宅的戶(hù)數(shù)??偟姆较蚴潜3止沧≌目倯?hù)數(shù)不變,把供給對(duì)象轉(zhuǎn)向更多的低收入家庭。計(jì)劃提出,公營(yíng)住宅供給數(shù)量的增加,主要通過(guò)租借集體住宅和私人住宅來(lái)實(shí)現(xiàn)。第二,降低公營(yíng)住宅的房租,根據(jù)家庭負(fù)擔(dān)能力和受益程度,按照收入、住戶(hù)規(guī)模、住宅地理位置三個(gè)要素,設(shè)定了從6600日元到36800萬(wàn)日元不等的96種房租類(lèi)型,減少的房租由國(guó)庫(kù)撥款補(bǔ)貼。但是此項(xiàng)政策規(guī)定租賃房屋的有效期是5年。第三,有關(guān)私人房屋的一系列政策,目前已經(jīng)采取利用阪神、淡路大地震振興基金,對(duì)和人房屋進(jìn)行利息補(bǔ)貼等各種政策,但又追加了新的提案,繼續(xù)擴(kuò)大其適用的范圍,追加一些新的項(xiàng)目。
促進(jìn)緊急三年計(jì)劃進(jìn)行修改,形成新的計(jì)劃論據(jù)的,是前面所提到的兵庫(kù)縣以及神戶(hù)市對(duì)臨時(shí)住宅的居住者所進(jìn)行的調(diào)查。通過(guò)這些調(diào)查,摸清了臨時(shí)住宅里的受災(zāi)者處于閉塞的狀態(tài)中。此外,1995年11月面向全體受災(zāi)者招募入住災(zāi)害恢復(fù)租賃住宅時(shí),對(duì)申請(qǐng)人家庭進(jìn)行的調(diào)查也成為此次修改的根據(jù)。這個(gè)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,戶(hù)主年齡在60歲以上的占45%,老年人家庭占33%,家庭年收入不到300萬(wàn)日元的占53%,顯示出受災(zāi)者處于嚴(yán)峻的狀況中。
另外,利用國(guó)庫(kù)撥款補(bǔ)貼公營(yíng)住宅的房租蘊(yùn)藏著“政策理論”的相關(guān)問(wèn)題。也就是說(shuō),這等于承認(rèn)了對(duì)于特定區(qū)域的特定家庭進(jìn)行的國(guó)庫(kù)撥款,乍一看,還以為實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)“個(gè)人補(bǔ)償”的方式了。但是,政府根據(jù)現(xiàn)行制度框架得出的判斷是目前不可能實(shí)行對(duì)個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?,這一點(diǎn)并沒(méi)有改變。此外,這次修改還給人一種感覺(jué),以為通過(guò)這次公營(yíng)住宅法的修改,可以提前實(shí)施按負(fù)擔(dān)能力和受益能力分配住宅的制度了。然而僅靠負(fù)擔(dān)能力和受益能力制度不可能實(shí)現(xiàn)6600日元的房租。在進(jìn)行國(guó)庫(kù)撥款時(shí)最大的難題就是怎樣找到必須撥款的“理由”,最終的處理方式雖然沒(méi)有公開(kāi)發(fā)表,但據(jù)說(shuō)被解釋為不是對(duì)“個(gè)人補(bǔ)償”,而是對(duì)生活貧困者的“社會(huì)福利”或者是對(duì)“社會(huì)資本”進(jìn)行的撥款補(bǔ)助。即使被解釋為“社會(huì)福利”或者“社會(huì)資本”,也不足以成為說(shuō)明對(duì)特定區(qū)域的特定家庭進(jìn)行補(bǔ)貼的政策依據(jù)。實(shí)際上可能是橋本首相在慰問(wèn)受災(zāi)地區(qū)時(shí)曾提到了降低房租的問(wèn)題,包括涉及住宅專(zhuān)門(mén)銀行等無(wú)法解釋的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼問(wèn)題再次成了世人議論的焦點(diǎn),在這種環(huán)境中發(fā)揮了正面作用,加之受災(zāi)地區(qū)自治體堅(jiān)持向上反映,從而使上層做出了政治判斷發(fā)揮了很大作用。問(wèn)題是此次的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼究竟是“特例”,還是具備“政策理論”的“一般性解釋”,從而成為解決問(wèn)題的可能性的突破口?但是,至少在目前,還不存在適用“一般理解”的“政策理論”,只能解釋為根據(jù)政治判斷以“特例”的形式進(jìn)行的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼。對(duì)于受災(zāi)地區(qū)的自治體而言,也是不管到底是出于怎樣的“理由”,只要能得到實(shí)際的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼就萬(wàn)事大吉了。
通過(guò)緊急三年計(jì)劃的修改,可以說(shuō)受災(zāi)地區(qū)的住宅政策邁入了一個(gè)新的階段。政策內(nèi)容確實(shí)有了某種程度的進(jìn)步。但正如前面已經(jīng)提到過(guò)的,住宅恢復(fù)計(jì)劃受到了既存框架的制約。
公營(yíng)住宅的供給數(shù)量不斷增加,房租也持續(xù)降低。這是制度修改的效果,但也存在一些問(wèn)題。
第一是數(shù)量上的充足問(wèn)題。雖然增強(qiáng)了供給計(jì)劃,然而數(shù)量可能依然不夠。修改時(shí)所算出的必要數(shù)量,是基于對(duì)臨時(shí)住宅的調(diào)查和登記申請(qǐng)入住家庭的調(diào)查得出的。但是在對(duì)待“無(wú)回答者”時(shí)存在著問(wèn)題,在數(shù)據(jù)操作時(shí),有可能減少了必要的戶(hù)數(shù)數(shù)量。因數(shù)字規(guī)模大,這種做法的影響是不可以忽視的。受災(zāi)市區(qū)恢復(fù)特別措施法使得取消入住公營(yíng)住宅時(shí)的收入限制成為可能。但是,這些數(shù)據(jù)的計(jì)算只是從申請(qǐng)公營(yíng)住宅家庭中抽取符合收入標(biāo)準(zhǔn)的家庭,進(jìn)行篩選過(guò)濾后得出的,使用的是部分家庭的數(shù)據(jù)。
神戶(hù)市對(duì)臨時(shí)住宅的調(diào)查發(fā)現(xiàn),大約有16000個(gè)家庭申請(qǐng)了公營(yíng)住宅,在登記家庭中,大約有2萬(wàn)個(gè)家庭希望居住在神戶(hù)市內(nèi),可以推測(cè)占一半的大約1萬(wàn)個(gè)家庭居住在臨時(shí)住宅以外的場(chǎng)所。不對(duì)這兩個(gè)數(shù)字進(jìn)行過(guò)濾,而是直接簡(jiǎn)單相加的話(huà),就是大約有26000個(gè)家庭。這與計(jì)劃戶(hù)數(shù)中的數(shù)據(jù)有很大的偏離。在登記家庭中,有的不僅限于申請(qǐng)公營(yíng)住宅,也希望申請(qǐng)包括公團(tuán)等在內(nèi)的“災(zāi)害恢復(fù)租賃住宅”。然而,從其階層等方面來(lái)看,可以推測(cè)實(shí)際上申請(qǐng)公營(yíng)住宅的家庭應(yīng)該占絕大部分。還可能存在著未登記申請(qǐng)公營(yíng)住宅的家庭,還有對(duì)調(diào)查“無(wú)回答者”的問(wèn)題綜合這些因素,就無(wú)法否認(rèn)有可能存在著數(shù)量性的問(wèn)題。
第二,公營(yíng)住宅的供給和受災(zāi)者的實(shí)際狀況之間,可能會(huì)發(fā)生性質(zhì)上的摩擦。從地震發(fā)生后人們一直擔(dān)心的就是房租和建設(shè)場(chǎng)地的問(wèn)題。其中房租通過(guò)國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼得到一定程度的改善,但是,五年期滿(mǎn)后如何規(guī)定房租還是個(gè)未知數(shù),可以預(yù)想將來(lái)會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。建設(shè)場(chǎng)地的問(wèn)題依然沒(méi)有得到解決。根據(jù)目前確定的公營(yíng)住宅的供給計(jì)劃,在郊外的須磨區(qū)、垂水區(qū)、北區(qū)、西區(qū)里集中了計(jì)劃戶(hù)數(shù)的52%,而兵庫(kù)區(qū)和長(zhǎng)田區(qū)等舊中心區(qū)的供給卻微乎其微,在神戶(hù)市,公營(yíng)住宅的房產(chǎn)分布已經(jīng)偏重于郊外,郊外的西區(qū)、垂水區(qū)和須磨區(qū),公營(yíng)住宅的比率超過(guò)了10%。以這種存量的偏重分布為基礎(chǔ),如果新供給的房產(chǎn)也偏重于郊外,兩者重疊,那么有可能縮減公營(yíng)住宅在受災(zāi)地區(qū)發(fā)揮貢獻(xiàn)的概率。
第三,公營(yíng)住宅的分配問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)。特別是居住在臨時(shí)宅內(nèi)的家庭和居住在其他地方的受災(zāi)者所進(jìn)行的分配方式成了討論的熱點(diǎn)。1995年8月進(jìn)行總體入住招募時(shí),對(duì)于居住在臨時(shí)住宅內(nèi)和居任在外部的家庭設(shè)定的分配比率是六比四。臨時(shí)住宅內(nèi)的家庭如果沒(méi)有申請(qǐng)上“六”之內(nèi)的公營(yíng)住宅,還可以再次申請(qǐng)“四”內(nèi)的住宅。因此,實(shí)際上80%左右的住宅都分配給了居住在臨時(shí)住宅內(nèi)的家庭。另一方面,有人認(rèn)為由于臨時(shí)住宅中環(huán)境惡劣,居住者大多是低收入者或者老年人,需要盡快解散臨時(shí)住宅等,所以對(duì)把公營(yíng)住宅重點(diǎn)分配給了居住在臨時(shí)住宅中的家庭持支持的態(tài)度。然而,還有一些人主張,在臨時(shí)住宅以外的場(chǎng)所中度過(guò)應(yīng)急生活的家庭也處于十分嚴(yán)峻的狀況,因此需要對(duì)這些家庭公平地分配公營(yíng)住宅。
第四,房產(chǎn)存量形成的問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)大量受災(zāi)者,出現(xiàn)了公營(yíng)住宅以確保戶(hù)數(shù)為優(yōu)先,建設(shè)場(chǎng)地偏解,集中在特定區(qū)域進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā),建設(shè)高層樓房等情況,那里集中了低收入者和老年人,可能會(huì)形成缺乏社區(qū)平衡的住宅區(qū),人們希望不斷擴(kuò)大受災(zāi)地區(qū)公營(yíng)住宅的供給數(shù)量,并期待著它們能夠發(fā)揮作用。然而公營(yíng)住宅變成了剩余的“福利住宅”。其制度性地位沒(méi)有任何改變,低收入者和老年人大規(guī)模居住地的固定化將是一個(gè)大的問(wèn)題。
住戶(hù)的規(guī)模受到壓縮和限制。設(shè)定了40平方米、50平方米、60平方米,70平方米等幾個(gè)規(guī)模類(lèi)型,然而至少在市區(qū)內(nèi)的住宅計(jì)劃中,40平方米和50平方米的住戶(hù)占據(jù)了一半以上。以往的40平方米和50平方米的住宅,雖然空間很小,但是建筑物占地面積和空間容積比率分配得游刃有余,門(mén)口和室內(nèi)的搭配比較恰當(dāng),具有一定的合理性。但是現(xiàn)在建設(shè)的集體住宅,為了擴(kuò)大容積,擴(kuò)展了住房的幅度。在受災(zāi)地區(qū)40平方米和50平方米的住宅,房屋的門(mén)口就占據(jù)了兩間、兩間半的空間。由于許多受災(zāi)者組成的都是小規(guī)模家庭,所以會(huì)出現(xiàn)以此為論據(jù),認(rèn)為應(yīng)該供給小規(guī)模住宅的議論,但是這種規(guī)劃上的問(wèn)題可能會(huì)對(duì)房產(chǎn)的存量帶來(lái)消極的影響,將來(lái)人們計(jì)劃按照“兩戶(hù)改一戶(hù)”、“三戶(hù)改二戶(hù)”等方式對(duì)住戶(hù)進(jìn)行改善,然而實(shí)際上由于對(duì)空房的計(jì)劃性管理存在技術(shù)性問(wèn)題,這種改善可能難以順利實(shí)施。
在受災(zāi)地區(qū),不論是通過(guò)大規(guī)模開(kāi)發(fā),還是高層樓房,抑或是小規(guī)模住宅,都要求迅速大量地供給公營(yíng)住宅。這種方向在現(xiàn)有龐大的受災(zāi)者的況下,是具有一定的說(shuō)服力的。沒(méi)有時(shí)間仔細(xì)考慮住宅的具體內(nèi)容。但是大量供給的公營(yíng)住宅,并沒(méi)有和長(zhǎng)期的有效性房產(chǎn)存量結(jié)合在一起,可能在將來(lái)會(huì)發(fā)生問(wèn)題,會(huì)出現(xiàn)成本增加的危險(xiǎn)性。
在緊急三年計(jì)劃中,對(duì)于民間出租房屋供給的支援特別微弱。然而在受災(zāi)地區(qū),此項(xiàng)政策發(fā)揮的作用卻十分有限。本來(lái)它就是以中等收入階層為對(duì)象的政策,因此其房租水平與受災(zāi)者的負(fù)擔(dān)能力不一致的情況較多。緊急三年計(jì)劃修改中,隨著公營(yíng)住宅的增加,相應(yīng)地縮減了其計(jì)劃戶(hù)數(shù)。此外,在供給計(jì)劃中,允許建設(shè)場(chǎng)地有所偏重。計(jì)劃戶(hù)數(shù)總體是4123戶(hù),其中37%都建設(shè)在郊外。在受災(zāi)市區(qū),東灘區(qū)有1118戶(hù),而長(zhǎng)田區(qū)只有151戶(hù),整體上西部舊中心區(qū)的供給十分困難。估計(jì)這是由于舊中心區(qū)不存在形成特惠租賃住宅的房租市場(chǎng),而且也難以確保完整的建設(shè)場(chǎng)地所造成的。
通過(guò)修改,預(yù)計(jì)對(duì)民間房屋將會(huì)采取新的政策。第一,對(duì)租賃民間房屋提供房租補(bǔ)貼,以3萬(wàn)日元為最高限額,到1999年底,對(duì)每年的減額實(shí)施補(bǔ)貼。第二,制定租借民間住宅的制度。由于特惠租賃住宅已經(jīng)達(dá)到極限,人們把目光轉(zhuǎn)向了特定目的租賃住宅。與特惠型相比,特定目的型的規(guī)模相對(duì)較小,但是具備初期房租低廉、優(yōu)先以前的居住者重新入住等特征,適合受災(zāi)地區(qū)的實(shí)際狀況的可能性較大。在特定目的型的制度中,再加入改變,采取市政府租借的市營(yíng)住宅的方式,就可以進(jìn)一步降低房租。緩和建設(shè)面積、道路連接、戶(hù)數(shù)條件,擴(kuò)大對(duì)事業(yè)者提供利息補(bǔ)助等使用范圍等,這些都屬于民間住宅租借制度。
人們期待著這些新的政策能夠發(fā)揮其有效性。但是很明顯,還沒(méi)有出現(xiàn)能夠使民營(yíng)租賃房屋得以迅速恢復(fù)的規(guī)模政策。就這一點(diǎn)而言,西部舊中心市區(qū)擴(kuò)大供給數(shù)量能否擴(kuò)大將成為一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
住宅政策框架中,還不具備促進(jìn)低房租民間租賃房屋供給增加的手段。實(shí)際上,這部分完全依賴(lài)于木制結(jié)構(gòu)房屋和平房住宅。在受災(zāi)地區(qū),這些存量被一次性摧毀了,私人租質(zhì)房屋瞬間喪失了。而且不存在將它們進(jìn)行重建的手段。僅僅依靠新的房租補(bǔ)助和民間租賃住宅終歸是有限的。于是,受災(zāi)地區(qū)的住宅政策不得不用“公營(yíng)住宅”取代“木制結(jié)構(gòu)房屋”。但是,低房租私人租賃住宅的毀壞,從市區(qū)內(nèi)的建設(shè)場(chǎng)地、建設(shè)規(guī)模的大小、人住的簡(jiǎn)便性、確保搬遷自由等方面來(lái)看,意味著喪失了公營(yíng)住宅不可替代的房產(chǎn)存量。
緊急三年計(jì)劃以新建住宅的援助為基準(zhǔn),但是通過(guò)多次調(diào)查發(fā)現(xiàn),大部分受災(zāi)者都希望回到自己原來(lái)居住的地方。所以不僅需要擴(kuò)大規(guī)模,還要特別重視房產(chǎn)存量的重建。然而住宅重建在復(fù)雜的障礙面前,顯示出停滯不前的局面。
許多受災(zāi)者都是低收入者和老年人,他們的投資能力本來(lái)就十分微弱,遭受災(zāi)害后,就業(yè)和收入變得更加不穩(wěn)定。許多家庭即使擁有土地,也沒(méi)有重建的資本。為了應(yīng)對(duì)這種局面,金融公庫(kù)、兵庫(kù)縣和神戶(hù)市靈活運(yùn)用低利息融資、震災(zāi)恢復(fù)基金等進(jìn)行利息補(bǔ)貼。但是,老年人不具備可以利用這些資本的信用實(shí)力。受災(zāi)地區(qū)的高齡社會(huì)里存在的問(wèn)題,不是“融資不足”,而是“信用不足”。此外,當(dāng)設(shè)定了土地抵押權(quán)時(shí),只要沒(méi)有解除,就難以融資。經(jīng)過(guò)泡沫經(jīng)濟(jì)后,在土地價(jià)格毫無(wú)上升趨勢(shì)的今天,發(fā)生了許多“擔(dān)保失效”的問(wèn)題。有的家庭雖然賣(mài)掉了土地,卻仍舊無(wú)力償還負(fù)債。
出現(xiàn)這種狀況說(shuō)明,投資能力的下降不僅僅起因于單純的低收入問(wèn)題,正如“信用不足”、“擔(dān)保失效”所代表的那樣,它們反映出了現(xiàn)代社會(huì)中存在的問(wèn)題。
國(guó)家應(yīng)急廣播—應(yīng)急檔案,今天,為您講述:1995年,日本阪神大地震,也希望能引起大家的思考。我是百寧,明天見(jiàn)!